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8 marzo 2018
La nuova Legge Urbanistica Regionale n.24/2017

A cura di Guido Bosi e Pietro Maria Alemagna
 
Parte prima
Aspetti generali
 
L’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna, dopo un intenso percorso di incontri, confronti e dibattiti, a cui hanno partecipato Enti Locali, Associazioni e organismi di rappresentanza dei soggetti operatori del settore, professionisti ed altri soggetti interessati, ha approvato la legge regionale n. 24 del 21/12/2017 (pubblicata sul BURER n.340/17), avente per oggetto “DISCIPLINA REGIONALE SULLA TUTELA E L’USO DEL TERRITORIO”, che sostituisce la precedente legge n. 20 del 2000.
 
La legge incentiva i Comuni a dotarsi in tempi brevi (3 anni) di una nuova pianificazione urbanistica, che aumenti l’attrattività e la vivibilità delle città attraverso politiche di rigenerazione urbana, arricchendo i servizi e le funzioni strategiche, la qualità ambientale, la sicurezza sismica e la qualità complessiva degli insediamenti urbani.
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Una nuova pianificazione urbanistica, dunque, che punti ad accrescere l’attrattività e la competitività dei nostri territori. È in questo senso che vanno lette la semplificazione del sistema dei piani, la maggiore flessibilità dei loro contenuti e i meccanismi procedurali che vogliono tenere conto anche delle esigenze delle realtà economiche private (che in definitiva sono quelle in possesso di risorse economiche da investire nei programmi attuativi).
 
Ma anche, una diversa pianificazione urbanistica che riduce drasticamente il consumo del suolo, ritenuto un “bene finito” da preservare e difendere a favore delle future generazioni.
 
Questi aspetti centrali della legge hanno sollevato grande dibattito, a seguito del quale sono state apportate modifiche al testo inizialmente proposto, recuperando nella sua stesura finale quella “centralità delle amministrazioni” fondamentale nei processi di pianificazione. Infatti, la legge individua la necessità che le amministrazioni, tra l’altro, si dotino di capacità interne adeguate per dialogare, con competenza ed autorevolezza, con gli interlocutori pubblici e privati e per dirigere le loro azioni nella negoziazione dell’amministrazione con i soggetti interessati e nel coordinamento con le altre amministrazioni che esercitano funzioni di governo del territorio, nel rispetto dell’interesse pubblico.
 
Ampi spazi si aprono poi per la partecipazione dei cittadini, che trovano il loro punto di riferimento nel “garante della comunicazione e partecipazione” che le amministrazioni saranno tenute a nominare per ogni procedimento. È attraverso questa figura che i cittadini e tutte le associazioni costituite per gli interessi diffusi potranno partecipare alla formazione ed allo svolgimento dei procedimenti e fare valere la loro voce ed i loro interessi collettivi e singoli.
 
A tale proposito c’è da augurarsi anche che i Comuni recepiscano completamente quanto la legge stabilisce circa la partecipazione dei cittadini in sede di elaborazione degli indirizzi strategici  e degli obiettivi dei nuovi piani urbanistici generali (PUG) e di tutti i progetti urbani attuativi per “assicurare il coinvolgimento in prima persona, con modalità attive e socialmente visibili, dei residenti e degli utilizzatori nella ridefinizione degli spazi urbani, delle dotazioni territoriali e dei servizi pubblici”.
 
Si apre qui uno spazio di partecipazione attiva per quegli istituti come le “Cooperative a Proprietà Indivisa” che, oltre a poter assumere un ruolo determinante per l’attuazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica incentivati dalla nuova legge urbanistica, possono diventare “centrali” nelle scelte e decisioni che riguardano i “territori di vita quotidiana” dei loro associati.
 
Parte seconda
Alcuni aspetti tecnico attuativi
 
Questa seconda parte ha lo scopo di esplorare in particolare il contenuto dei primi 12 articoli della legge, per offrire una prima sommaria valutazione degli effetti che le nuove disposizioni potranno comportare per gli operatori pubblici e privati nell’attuazione dei diversi interventi già in programma o da programmare.
 
I punti che maggiormente hanno caratterizzato il confronto e la discussione sulla riforma della legge urbanistica hanno riguardato:
  • lo stop all’espansione (consumo di suolo a saldo zero);
  • la rigenerazione urbana;
  • la riqualificazione degli edifici;
  • l’adeguamento sismico degli immobili;
  • le procedure attuative;
  • l’ambito di applicazione;
  • le premialità per l’edilizia residenziale sociale;
  • gli accordi di programma.
 
Fra gli obiettivi del provvedimento, c’è quello di anticipare le tempistiche del saldo zero di consumo del suolo rispetto a quello fissato al 2050 dal programma ambientale dell’Unione europea. Infatti, la nuova previsione di espansione deve ridursi drasticamente passando dagli attuali 250 Kmq a 70 Kmq, e contenendo la crescita per ogni Comune nel limite massimo del 3% della superficie del territorio urbanizzato esistente rispetto a quello odierno dell’11%.
 
Per l’adeguamento della pianificazione urbanistica e la conclusione dei procedimenti in corso è concesso ai Comuni un periodo cosiddetto “transitorio” di tre anni dall’entrata in vigore della legge, che deve essere concluso nei successivi due anni, con le modalità stabilite dall’articolo 3, della l. r. 24/2017.
 
I Comuni, con delibera del proprio Consiglio, adottano gli indirizzi attuativi e stabiliscono i criteri di priorità e le tempistiche per valutare le proposte di accordo operativo presentate dai privati. Una particolare importanza l’assumono, per l’attuazione della nuova legge, gli strumenti urbanistici vigenti. Infatti, nel definire i contenuti della delibera di indirizzo, il Consiglio Comunale, ai sensi dell’articolo 4 della l. r. 24/2017, deve tenere anche conto:
  • degli accordi con i privati stipulati ai sensi dell’articolo 18 della legge regionale 20/2000;
  • degli esiti delle procedure di evidenza pubblica espletate ai sensi dell’articolo 30, comma 10, della legge regionale n. 20 del 2000;
  • delle previsioni dei PSC confermative di zonizzazioni edificatorie stabilite dai piani previgenti;
  • delle proposte avanzate ai sensi del comma 3, dell’articolo 4, legge regionale 24/2017;
  • di ogni altro atto o fatto che derivi, secondo la disciplina vigente, da una specifica posizione giuridica differenziata e qualificata del privato;
  • dei vincoli preordinati, in corso di definizione, per opere pubbliche di cui sia già stata programmata la realizzazione e dei vincoli decaduti che l’amministrazione intenda reiterare.
 
Fermo restando il rilascio dei titoli abilitativi edilizi per le previsioni dei piani vigenti soggetti ad  intervento diretto entro i termini previsti, possono essere completati i procedimenti di approvazione degli stessi avviati prima dell’entrata in vigore della l. r. 24/17 e precisamente:
  • delle varianti specifiche alla pianificazione vigente;
  • dei piani attuativi PUA dei piani regolatori vigenti;
  • dei piani urbanistici attuativi di iniziativa pubblica o privata;
  • dei programmi di riqualificazione urbana (PRU);
  • degli atti negoziali e procedimenti di approvazione di progetti che comportino l’effetto di variante agli strumenti di pianificazione.
 
La stipula della convenzione urbanistica deve avvenire entro il termine di cinque anni dalla data di entrata in vigore della legge.
 
Come detto, l’asse portante della nuova legge urbanistica è rappresentato dalle azioni attuative per il contenimento del consumo del suolo, fino al saldo zero da raggiungere entro il 2050 e, possibilmente, prima di tale scadenza. Le prime azioni riguardano:
  • la riduzione della quota complessiva di consumo del suolo; la pianificazione territoriale e urbanistica di espansione deve essere contenuta nel limite massimo del 3% della superficie del territorio urbanizzato esistente; dal computo del 3% sono escluse una serie di opere meglio precisate al comma 5, articolo 6 della l. r. 24/2017;
  • la rigenerazione delle aree edificate, il riuso dei suoli urbani, la riqualificazione dell’ambiente costruito; a tal fine, rientrano negli interventi di riuso e rigenerazione urbana le tipologie di trasformazione edilizie e urbanistiche dei tessuti urbani esistenti con i seguenti interventi:
    • riqualificazione edilizia;
    • ristrutturazione urbanistica;
    • addensamento o sostituzione urbana.
 
La Regione potrà definire le linee guida per assicurare l’uniforme definizione e qualificazione del riuso e rigenerazione urbana. Inoltre, per i predetti interventi di riuso e rigenerazione sono previsti:
  • incentivi urbanistici (articolo 8 della l. r. 24/17);
  • semplificazioni procedurali (articolo 11 della l. r. 24/17);
  • contributi regionali (articolo 12 della l.r. 24/2017), con le seguenti caratteristiche:
  • concessione di contributi agli enti locali o altri enti pubblici,
  • istituzione o partecipazione ad uno o più fondi immobiliari,
  • istituzione di un apposito fondo di garanzia per l’accesso al credito;
  • promozione del rating di sostenibilità delle costruzioni e delle performance delle stesse;
  • promozione della cultura urbanistica.
 
Si evidenzia che la nuova legge regionale n. 24/2017 “disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio” si compone di ottanta articoli, di cui si richiama il titolo IV “Misure organizzative e strumenti negoziali” che si esplica nei seguenti articoli:
  • Articolo 55 - Ufficio di piano;
  • Articolo 56 - Garante della comunicazione e della partecipazione;
  • Articolo 57 - Strumenti cartografici e della partecipazione;
  • Articolo 58 - Accordi territoriali;
  • Articolo 59 - Accordi di programma;
  • Articolo 60 - Accordi di programma in variante ai piani;
  • Articolo 61 - Accordi con i privati.
 
La funzione attiva della cooperazione
 
Nel contesto sopra delineato appare evidente che il ruolo delle Cooperative a Proprietà Indivisa può essere determinante per l’attuazione dei programmi incentivati dalla nuova legge urbanistica. Ruolo che potrà riguardare, in primo luogo, la realizzazione dell’edilizia residenziale sociale, ma anche per favorire la concretizzazione degli obiettivi delle politiche abitative pubbliche dove “l’indivisa” può svolgere una funzione di cerniera e di equilibrio fra l’interesse pubblico e l’esigenza degli operatori privati, nell’ambito di procedure pubbliche chiare e predefinite.   
 
Si richiama l’attenzione sulla possibilità che i Comuni, per favorire l’edilizia residenziale sociale, possano riconoscere una premialità, anche volumetrica, o conferire ai soggetti operatori privati il diritto di superficie su aree pubbliche quale concorso per la realizzazione degli interventi. Inoltre, può essere prevista la cessione gratuita al Comune di aree/immobili da destinare all’edilizia sociale residenziale, scomputando l’intero valore dal contributo di costruzione dovuto. Tali aree non possono essere monetizzate. 
 
Con l’attuazione della nuova legge regionale può trovare piena applicazione l’articolo 2 della l. r. n. 24/2001 che stabilisce le finalità della programmazione degli interventi di edilizia residenziale sociale, fra cui l’ampliamento dell’offerta di abitazioni in locazione permanente e a termine, da realizzare preferibilmente attraverso gli interventi di riqualificazione urbana, di recupero edilizio, di risanamento e di miglioramento ambientale.
 
L’attuazione della legge regionale rappresenta un valido motivo per un approccio positivo ai processi di cambiamento, che vanno colti con la necessaria attenzione e capacità operativa, per continuare ad essere protagonisti attivi anche nei prossimi anni.